Coparticipación. Apuntes sobre el problema.

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Por Rubén Manasés ACHDJIAN[*]
ruben.achdjian@gmail.com
[*] Politólogo (UBA). Autor de “Hacienda y Nación. Una historia fiscal y financiera de la Argentina” (Eudeba, 2017)

Demasiadas cosas se dijeron y escribieron en estos días acerca de la decisión del gobierno nacional de reducir un punto porcentual la participación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el sistema de reparto de ingresos fiscales previsto por la Coparticipación Federal de Impuestos (de aquí en adelante, la “COPA”, tal como se la suele denominar en la jerga de los economistas).

A esta altura del partido, el tema está debidamente aclarado y saldado para la gran mayoría, salvo para la oposición política nucleada en Juntos por el Cambio y un sector importante de los medios que apoyan su peregrino reclamo.

Algunos preguntarán con qué autoridad me meto en este tema. Lo aclaro para los que no me conocen demasiado: en 2000 obtuve mi posgrado de la UBA en Administración Financiera del Sector Público, en 2005 obtuve mi maestría con una tesis sobre la COPA, tema que continúo trabajando ahora para mi doctorado en Ciencias Sociales. Me veo en la incómoda necesidad de “chapear” con que investigo este tema hace más de 15 años porque, a esta altura de las cosas, estoy un poco cansado y molesto con ciertas críticas que provienen del prejuicio, la ignorancia presumida y la desinformación.

Aclarado el punto, voy cortito y al pie utilizando un breve” catecismo fiscal” basado en preguntas y respuestas concretas para que cualquiera, incluso los más legos en estos temas, puedan tener un panorama claro de qué es lo que se está discutiendo en estos momentos. Allá vamos.


¿Es el gobierno de la Ciudad -CABA- un actor primario de la Copa?


No. La vigente ley de Coparticipación N°23.548 fue sancionada en enero de 1988, mucho antes de que el Congreso consagrara la autonomía de la CABA. De modo que la ley reconoce como partes contrayentes del régimen de la Copa solamente a la Nación y a las provincias.

¿Cómo es la distribución de ingresos previstos en la Ley de Copa?


De acuerdo con la distribución originalmente prevista, a la Nación le corresponde en forma automática el 42,34% de la masa total de impuestos coparticipable y a las provincias tomadas en su conjunto el 54,66%. El 2% restante era administrado por el Ministerio de Interior a través de los Adelantos del Tesoro Nacional, comúnmente denominados ATNs.


Si la CABA no es, en su origen, una parte contrayente de la ley, ¿en qué razón jurídica funda su pretensión de participar de la recaudación de los impuestos federales?


Por aplicación del artículo 8° de la Ley 23.548 que señala que, una vez distribuida la masa de impuestos entre la Nación y las provincias en su conjunto, la Nación (de la porción que le corresponda en el reparto) “entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987”. Entre 1988 -cuando se sancionó la ley- hasta el 2003, la CABA -por entonces Municipalidad- recibió del gobierno nacional sumas fijas mensuales, de acuerdo con el texto del artículo 8° de la Ley.


¿Por qué la CABA no tiene el mismo derecho a percibir su porcentual de la COPA, como las restantes provincias?


Simplemente, porque no es una provincia. Con el caso de Tierra del Fuego -la otra jurisdicción que menciona el artículo 8° de la Ley 23.548- fue distinto porque se trató de un ex territorio nacional que fue provincializado en 1993 y, como tal, se sumó al universo de las provincias del país. En cambio, en el caso de la ex Municipalidad de Buenos Aires, el artículo 129° de la Constitución Nacional estableció para ella un régimen de autonomía que adquirió efectivamente en 1996. El status de Gobierno autónomo previsto tanto por la Constitución como por la ley 24.588 (llamada Ley Cafiero) NO la convirtió en provincia.


Si la CABA no es provincia ni tiene derecho a recibir un porcentual establecido por la ley de Copa vigente, ¿Qué otro poder le otorgó el 3,50% de la masa coparticipable que percibe actualmente?


Se lo otorgó el Poder Ejecutivo Nacional. Primero, a través del Decreto PEN 705/2003 firmado por Eduardo Duhalde, el gobierno nacional le cedió a la CABA 1,40% de la Copa en reemplazo del sistema de cuotas fijas que aplicaba anteriormente. En enero de 2016, por medio del decreto Pen 194/2016, Mauricio Macri amplió ese porcentual a 3,75% para financiar la transferencia de la Policía Federal a la órbita de la actual Policía de la Ciudad. Ante la queja de los gobernadores (que argumentaban que ese porcentaje excedía en mucho el costo del servicio de seguridad transferido a la Ciudad) y en ocasión de celebrarse el último pacto fiscal (noviembre de 2017), el gobierno de Cambiemos se comprometió a reducir ese porcentual (fijada en la cláusula II, g del Consenso) a la vez que compensar a la provincia de Buenos Aires con un monto anual en aquel momento equivalente a $ 44.000 millones, actualizados desde 2020 en base a la inflación (cláusula II, e).


¿Cumplió el gobierno de Cambiemos su compromiso de reducir el porcentual que recibía la CABA?


Sorprendentemente, sí; aunque de manera muy tenue: mediante el Decreto 257/18 el expresidente Macri redujo la participación porcentual de la CABA de 3,75% a 3,50%: apenas un cuarto de punto porcentual.


El Decreto 735/2020 firmado por Alberto Fernández para reducir la participación de la CABA del 3,50% al 2,32% ¿es constitucional?


El decreto es constitucional y se encuadra a derecho porque (I) no vulnera ningún inciso del artículo 75 de la Constitución (como sostienen algunos medios y operadores de comunicación obscenamente cercanos a la oposición), (II) tampoco vulnera la Ley 23.548 por las razones ya vistas y (III) porque la derogación de un decreto solo requiere el dictado de otro decreto. Tampoco vulnera ningún principio de “legalidad tributaria” -como he leído en estos días en el Informative Bulletin of the American Embassy (InfoBAE)- porque el gobierno nacional no está creando ni modificando impuestos, sino que está resolviendo con un acto administrativo un asunto encuadrado dentro de sus competencias: lisa y llanamente, el Gobierno Nacional está decidiendo cuánto está hoy dispuesto a compartir de la porción que legítima y exclusivamente le corresponde con un “convidado de piedra” de la Copa, como es la CABA en términos jurídicos). Así lo hizo en 2003 convirtiendo en porcentual lo que hasta entonces era una suma fija -por entender que la salida de la convertibilidad lesionaba la cuota nominal de COPA recibida por la Ciudad- así lo hizo también en 2016 casi triplicando esa alícuota, volvió a hacerlo en 2018 al reducir levemente la alícuota y lo hace ahora quitándole algo más de un punto. No hubo quejas ni recursos de inconstitucionalidad en aquel momento y, siguiendo la trayectoria de esos mismos casos, se aplica aquí y ahora el principio jurídico de “quien puede lo más, puede lo menos”.


¿Es justo o injusto que el gobierno nacional aplique esta medida?


En política no existe el valor de “justicia” sino de conveniencia conforme a un contexto que así lo recomienda o lo desaconseja. El gobierno nacional habrá evaluado sus razones y ha obrado en consecuencia, del mismo modo que el gobierno de la Ciudad atenderá a sus propias razones y conveniencias. En esto consiste la política: una dialéctica de voluntades enfrentadas.


¿Es correcto que el gobierno de la CABA recurra a la Corte Suprema?


Otra no le queda. Recurrir a la Corte es mantener el conflicto judicialmente “vivo” o resignarse a aceptar como irreversible la decisión ya tomada por el gobierno nacional. Esta será una cuestión que arrastrará años de presentaciones y recursos judiciales y es más probable que corra mucha agua bajo los puentes antes que la Corte emita un fallo definitivo sobre esta controversia. La presentación ante la Corte será una pieza más para poder negociar en el futuro otras cuestiones igualmente importantes, como por ejemplo el traspaso de la Justicia Federal a la órbita de la Ciudad.


¿Esta decisión del gobierno de Fernández “dinamita” el diálogo con la oposición?


En parte. Con cierto sector de la oposición twittera profundiza la ruptura de un diálogo que, en realidad, nunca se inició. Pero con otro sector, con responsabilidad directa de gestión política territorial-en el que está inmerso en PRO porteño- el diálogo sigue necesariamente atado a otros temas de agenda que involucran constantemente acciones de cooperación y conflicto con el oficialismo. Ya mencionamos el traspaso de la Justicia. Queda por resolver, también, las cuentas de la obra del Paseo del Bajo donde subsisten más de 200 millones de dólares en disputa.


¿Sirve para algo esta tediosa explicación?


En realidad, para muy poco: los que están con el gobierno, van a aplaudir esta y otras muchas medidas. Por su parte, los que están en contra del gobierno no harán el más mínimo esfuerzo por comprender ningún argumento que les suene contrario a sus prejuicios.


Si esta explicación no sirve de mucho, ¿para qué este esfuerzo?


Porque el momento más intenso de esta lucha política aún no llegó. Cuando ese momento llegué, vamos a tener que hacer lo que aconsejaba aquel lúcido dirigente comunista italiano Antonio Gramsci: “alentémonos, porque vamos a necesitar de todo nuestro entusiasmo; organicémonos, porque vamos a necesitar de toda nuestra fuerza; instruyámonos, porque vamos a necesitar de toda nuestra inteligencia”

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